2022年初，因本年度国家市场监管总局公示的的第一张反垄断罚单，安徽省凤阳县益民供水有限责任公司（下文简称“益民供水”）在行业内的知晓度达到顶峰。反垄断处罚书、限制交易、二次供水等关键词，一时间引起诸多供水业内人士的关注与议论。

益民供水到底所犯何事？如何看待目前二次供水设施建管过程中供水企业的焦虑与困境？供水企业又应该如何应对？本文尝试从这三个维度来捋一捋，并提出相应的工作建议。

01

研读益民供水反垄断处罚案例

反垄断，反的是什么

需要指出的是，供水行业属于自然垄断行业。一般所说的反垄断并不是反垄断地位，而是反对利用垄断地位，采取限制竞争的手段、获取垄断利润。供水企业涉案的垄断行为基本集中于经营者滥用市场支配地位方面：没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件。

处罚书详解

从安徽省市场监督管理局出具的行政处罚决定书（皖市监竞争处字〔2022〕1号）中可以得知益民供水实施的限制交易和附加不合理交易条件的行为有：

限定购买二次供水设备，将其与市政管网连接挂钩；

限定购买水表，将其与竣工验收挂钩；

向临时用水户收取押金，将其与给接装临时用水挂钩；

向房地产开发企业收取挂表押金，将其与挂表供水挂钩。

点击查看处罚书全文：安徽省工商行政管理局行政处罚决定书 (ah.gov.cn)

1)  关于行为一“限定购买二次供水设备”

依《民法典》、《物权法》及“国办函[2020]129号”文之条文及规定，属于小区业主共有物权、其购买与安装应归属竞争性市场。建设项目建筑区划红线内供水管道及设施建设安装应当坚持建设单位自愿委托的原则。益民供水发出的相关函告、规定也自行佐证了处罚书表述的内容。

2)  关于行为二“限定购买水表”

现阶段的规章制度及政府文件要求下，贸易计量水表应由供水企业免费提供。水表作为供用水双方的贸易计量工具，其合规性、准确性、稳定性的要求相当高。供水企业需要对贸易计量水表精度负责任，若实际检定过程中发现水表计量精度不符合规定则由供水企业免费更换。

在2010年版本的《城市供水定价成本监审办法(试行)》（发改价格〔2010〕2613号）的“附表2:城市供水企业固定资产分类折旧年限表资产类别折旧年限”中已经将水表列入，即已认可水表成本进入水价。

但是具体到每一家供水企业，则需要从历史及现实的角度来客观分析，尤其要关注供水企业执行的水价是否已经考虑到免费提供水表成本。益民供水自2006年起执行的居民生活用水（第一阶梯）1.20元/吨的单价至今未作调整（根据滁州市物价局官网公示的益民供水《关于要求调整水价的报告（2015年5月15日）》及之后的若干份水价公示文件）。

如益民供水在水价不到位的情况下无力承担水表成本，应向价格管理部门沟通并明确操作方式，而不是自行限定水表厂家并要求由申请人出资购买。该行为值得同情，但无法支持和认可。

3) 关于行为三“向临时用水户收取押金”与行为四“收取挂表押金”

这里的押金的实质是保证金。按照《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），未经国务院批准，各地区、各部门一律不得以任何形式在工程建设领域新设保证金项目。益民供水收取的挂表押金应属于此类清理范围。

同时根据《工业和信息化部、财政部关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》（工信部联运行[2017]236号），益民供水收取的临时用水户押金并不在“国务院部门涉企保证金目录清单”内，“目录清单之外的涉企保证金，一律不得执行”。

实际工作中，供水企业常见的临时用水情形有两种：一种是建设项目施工用水，另一种则是绿化、环卫部门的养护用水。后一种临时用水因为存在用水人、用水地点及用水时间点的随机性，在实际计量及收费上会存在较大的操作难度，供水企业在管理上有很大的难度。这方面的违规用水、盗水行为多发且难以查处，对供水企业的水费回收及产销差均造成较大的影响。

对于第一种临时用水，益民供水可考虑在签订临时用水的供用水合同时，约定违约金收取方式。也可考虑设置临时用水户账户，由用户自行、自愿在账户内存入一定金额的资金。对于有一定规模的用水户，也可以考虑推出银行保函制度，不存在占用用水户资金的行为，手续简便（相应资金期满自动解冻）。

第二种情形中，对于城市中绿化养护、道路冲洗等移动取水用水人，可考虑借鉴上海市设立公共取水点的模式：目前上海市在中心城区共设立公共取水点800多处，年售水量近400万吨。用水人凭实名登记的IC卡开启公共取水点阀门取水，通过系统记录用水人用水数据，按月度结算。公共取水点在外观形制、颜色上与市政消火栓有明显区别，基本杜绝了从消火栓擅自取水的现象。

关于罚款基数的核定

《反垄断法》第四十七条的条文原文是为：“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”。在现阶段反垄断行政执法中，焦点问题之一就是行政处罚的罚金计取是按照涉案金额还是当事人全部销售额。

根据《中国反垄断行政执法数据分析报告（2019年）》的表述：“罚款基数应为企业上一年度的全部销售额，而不是涉案产品的销售额。就此问题，市场监管总局已经专门请示全国人大常委会法工委，并得到明确答复”。但是该表述未在2020年度国家市场监管总局起草并公开征集意见的《<反垄断法>修订草案》中得到体现。

在2021年安徽省市场监督局组织的听证会上，益民供水提出罚款基数不应为其全年的所有销售收入的申辩主张，未被采纳。处罚书最终计取的罚款基数为益民供水2020年度销售额，按4%计取罚款。

从近年来的反垄断处罚案例来看，处罚力度有从严从重的趋势：

2019年国家市场监管总局发布的某市自来水案例（某市监稽罚字〔2019〕J1号）中，处罚金额为“处2016年度销售额百分之三的罚款7,438,622.77元”，折算销售额近2.48亿元。

但查询该市水务集团官网，2020年度售水6.97亿吨，按居民一阶梯水价4.9元/吨计该集团仅售水收入就大于34.15亿元。可见该市案例的销售额并没有以该集团供水销售收入作为罚款基数。

2021年轰动一时的美团“二选一”垄断行为的处罚书（国市监处罚〔2021〕74号），罚款基数就变为其在“2020年度中国境内销售额”，按3%处以罚款，罚款金额达到计34.42亿元。自此，以处罚当事人的全部销售额作为罚款基数就成为普遍做法。

2021年4月，市场监管总局根据举报，依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查。

对此，我们的建议是供水企业可以考虑将二次供水设施的销售及安装这一类竞争性市场收入归集到独立的子公司。以2020年某水务集团案例为例（某市监反垄断案〔2020〕7号），处罚书认定“当事人2016年度销售额为45,521,416.13元”。对照某市水务集团2020年度年报，该集团营业收入完成32.75亿元。可见设置独立子公司在市场监管部门合理认定销售额的过程中是起到很重要的作用的。

02

二次供水设施统管要求下的水司焦虑

二次供水设施的核心功能在于依托市政公共供水设施（所谓一次供水），通过调蓄、增压匹配终端用户的个性化用水需求（水量、水质、水压、消防）。高质量建管的二次供水设施可以提高终端用户高品质用水的可靠性，反之则可能影响到终端用户的实际用水体验。随着人民生活水平的提高，二次供水设施对水质保障的重要性日益引起关注。

依照法律法规及国家有关文件，二次供水设施的建设被定性为满足用户个性化需求所提供的延伸服务，纳入市场竞争的类别、坚持建设单位自愿委托、所有具备资质的企业均可参与建设。建成后的统一管理则明确由供水企业负责，成本列支渠道也予以明确[1]。

住宅类房地产开发过程中开发商的角色更近乎代持机构，其义务随着物权的移交、维保期到期而结束，是阶段性的。一般二次供水设施的使用寿命应在二十年以上，而目前的市场化建设、统管化运维的模式，对于房产开发商来讲只要满足法定质保期内不发生质量问题即可。

这样的规则设计之下，实质上放宽了对房产开发商的质量控制指标的要求，质保期后出现问题均可由供水企业接盘处理。市场充分竞争的前提是制度到位，如果这个前提不完备，再加上准入门槛过低，那么就容易引起无序竞争、二次供水设施市场乱象频出，最终供水企业托底。

因此，在存量二次供水设施集中批量移交给供水企业接管时，多地的操作模式是先行由政府推动实施达标改造，改造合格后再行移交给供水企业，在此过程中财政资金承担的比例高达80%~90%。目前的水价管理办法允许将二次供水设施运维及更新成本计入水价，则实质上将相关成本转嫁给全体用户。

在社会相关主体中，最终是政府、供水企业和终端用户三方为二次供水设施的长期有效使用而支出成本。目前统管不统建的模式是否能真正压缩二次供水设施建设管理中的全寿命成本，是值得商榷的：前期房产开发商的建造成本是压缩了，购房人的实际购房支出并不会同比下降，后期运维成本的隐形增长难以计量。

与此同时，因二次供水设施建设质量、运维不善而导致的居民用水问题、水质问题的报道屡见不鲜，供水企业、政府部门投入了大量的公共资源去处理相关问题。因低质量建设的二次供水设施引起的居民全过程饮水安全性风险、公共健康风险以及用水可靠性问题需要引起相关部门的重视。在本次《城市供水条例》修订过程中，某城市反馈的信息是：80%以上的居民投诉问题都出现在末端加压调蓄设施运行环节。

[1]《民法典》第二百七十四条与《物权法》第七十三条均规定：住宅小区内的公用设施属于业主共有。2020年国办转发的《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》（国办函〔2020〕129号）明确新建商品房、保障性住房等建筑区划红线内供水管线及配套设备设施的建设安装费用统一纳入房屋开发建设成本；投入使用后，可依法依规移交给供水企业实行专业化运营管理。《城镇供水价格管理办法》第二十三条明确：由供水企业负责运行管理的二次加压调蓄供水设施，其运行维护、修理更新成本计入供水价格，不得另行收费。

03

现阶段供水企业的破局之路

供水的社会公益属性与严格监管的趋势

目前正在修订中的《城市供水条例》（征求意见稿），进一步强调城市供水的社会公益属性。“国办函[2020]129号文”、《 城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成本监审办法》基本框定了供水企业的运行边界。在此背景下，政府部门对供水企业的监管将日趋频繁而严格，合规经营应成为供水企业考虑的首选事项。

同时，在优化营商环境工作方面，世界银行新提出的“宜商环境（BEE）”体系中，提出了“监控公用事业供应的质量、可靠性和可持续性的关键绩效指标”等要求，相信会在下阶段的优化供水营商环境的评价工作中有所体现。

供水企业如何适应日趋严格的监管趋势，设计、制定适合自身实际的企业运行管理制度将是一个普遍的问题。而这对于资源配置有限的中小型供水企业来讲，要独立完成相关改进工作预计有一定困难。

以竞争中立的概念规范供水企业的行为准则

2004年经济合作和发展组织OECD发布了《规范公共部门市场行为》的工作报告，首次提出了竞争中立的概念：政府需要制定法律，确保公平竞争的市场环境，确保国有企业和非国有企业的公平竞争关系。根据李宇英等学者的研究，竞争中立概念下国企的行为边界可用下图表示：

对应上图，供水企业在非竞争性市场开展的非商业活动主要有供水接入服务（市政排管、接水装表），相关成本由政府专项资金（土储成本、城市基础设施配套费）承担或计入水价，体现公共服务性质与社会效益。近年来因其关联到所现在城市的营商环境评价成绩而备受关注。

供水企业在竞争性市场中的商业活动，依目前的政策主要是参与客户建筑区划红线范围内的延伸服务（即二次供水设施的销售及安装）业务的竞争，并在此过程中贡献现金流与利润。一方面这部分收益对于维系水价不到位的供水企业的正常运作来讲至关重要，另一方面也为后期的统一接管运维管理奠定了良好的基础。

非竞争性市场的划定是由政府而不是公共服务企业来实施的。以无锡市为例，通过发布《市政府办公室关于印发无锡市市区新建居民住宅二次供水设施管理意见的通知》（锡政办发〔2016〕139号）及《市物价局关于明确无锡市市区新建居民住宅供水管网和二次供水设施建设及运行维护收费标准的通知》（锡价工〔2016〕97 号）两个文件，明确了“新建居民住宅二次供水设施由供水企业实行统建统管”，核准并发布了供水配套设施建设、运行维护费的收费标准，由此无锡市的新建居民住宅二次供水设施的建设与运维业务由竞争性市场转变为非竞争性市场。

若所在城市的政府及主管部门并未出具文件将此划定为非竞争性市场，那么供水企业在二次供水设施的销售与安装市场的定位只能是作为服务提供商之一来参与竞争。我们也建议相关部门、行业协会对实施二次供水设施统建统管的城市进行施行绩效后评估方面的工作，从用户满意、质量控制、水质保障、用水安全等维度进行对标分析。

从满足政府监管规制、水价监审的需要出发，供水企业应将非商业活动与商业活动相对独立设计，两者成本应区分清晰。可设置独立的子公司参与市场类业务，非商业性营业收入与商业性营业收入分别入账管理，商业性活动成本不得计入水价。

同样的，商业性活动的盈利是否计入供水企业整体盈余、水价调整时应剔除此类商业性活动盈利的影响。对应二次供水设施的建设，如果城市政府明确了统建统管的要求，那么这部分收入应计入非商业性活动收入，成本计入水价、盈利计入供水企业整体盈余。若尚未实现统建统管，则应按照商业性活动的定性来管理。

以市场营销的规则来设计二次供水设施安装业务

要参与到市场化业务的竞争，供水企业必须摒弃传统垄断国企的惯有思维：用提供服务来替代受理审批、用市场营销来辅佐专业技术。要做好市场类竞争业务，心态和观念的转变、设计并提供匹配客户需求的产品是首要的。

1)  以市场营销的理念来实施潜在客户管理。

这里所指的潜在客户，是指对供水及相关服务存在需求且具备购买意愿的待开发客户。具体来讲，就是有在建项目可能会产生用水需求、二次供水设施安装工作量的房产开发商及用水申请人。

2021年末，国内有水司开展过潜在客户管理的横向调研评价工作，调研结果显示：出于优化供水接入营商环境的考虑，大部分参与调研的水司有主动对接客户需求的意愿与实际动作，但是尚未形成制度化的管理标准。

对于此类潜在客户管理，核心是不能要求客户去做什么，而是供水企业能做哪些事情去满足客户需求、为客户实现增值。这方面成熟的管理工具有很多，如IBM提出的BANT模型是一种常见的潜在客户管理工具，主要包含四个方面：预算（Budget），权限（Authority），需求（Needs），时间线（Timeline）。供水企业可据此综合评估客户的购买意向及承受能力。

2)  潜在客户精细化管理的实现路径

实现潜在客户精细化管理的路径可以概括为：内外兼顾，由浅入深。其中“内”指供水企业内部管理层面，“外”指潜在客户层面。“浅”指从基础客户数据、基础管理文档出发，“深”指对系统数据的深度建模分析、管理标准的深度编撰优化、客户诉求的深度挖掘。

潜在客户精细化管理工作推进，涉及管理标准梳理、编撰，数据分析建模、数据调查收集及分析等多领域工作，专业性相对较强，工作内容较多，供水企业一般在这些方面积累较少。

可考虑引入专业第三方咨询公司辅助开展相关工作，引入的第三方公司需熟悉供水接入相关业务流程，具备潜在客户分析管理经验，具备数据分析建模技术，能够提供建设性的指导，高质量完成相关工作。

3)  将二次供水设施的安装施工转变为一个产品序列来总体设计

将二次供水设施安装施工从目前的工程项目转变为“为客户提供内部供水设施建设运行整体方案”，涵盖前期量身定制、施工、交付、客户培训、延保服务、差异化增值服务与更新改造服务全过程，并通过信息技术手段使整个服务过程公开透明可监控，提升客户体验度与满意度。

供水企业与其他设备安装单位之间最大的竞争优势在于供水企业商誉，即政府要求统一管理的信用背书、供水企业长期存续与整体专业能力。基于此，可以设计推出的相应的差异化服务产品，这将是其他设备安装单位难以复制的服务。

培育供水行业的咨询服务市场和机构

前述提升与转变方面的工作，包含法律法规的合规性设计、市场营销的行业内适应性应用以及业务流程重组设计等方面事项，涉及面广、专业性强，以供水企业自有力量将难以在较短的时间内高质量地实现转型。

这里需要以行业协会的牵头，组织相关大型供水企业、专业化第三方咨询机构，构建面向供水行业的咨询服务体系，开展行业服务绩效的评估，推动行业的整体高质量发展。

在具体实现路径上，可考虑依托北京上海广州深圳等城市的大型供水企业，依托其在优化营商环境、设施运维管理、客服技巧、市场营销策略的实践与经验，设计出若干面向供水行业输出的管理服务产品，第三方专业机构与大型供水企业的联合体提供实际辅导工作。